I.2.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Inleiding

De wereld om ons heen is een complexe en onzekere wereld. Dit vraagt om verdere professionalisering van risicomanagement. Risicomanagement voegt bewustzijn toe over de mate waarin we onze doelstellingen kunnen halen. Het dwingt tot het expliciet maken van kansen en risico’s en het beheersen daarvan. Ook geeft het de organisatie de mogelijkheid om proactief om te gaan met kansen en risico’s in plaats van reactief. Een belangrijk instrument daarvoor is het nemen van beheersmaatregelen. Ook hebben wij een risicoreserve gevormd. De hoogte van deze risicoreserve is vastgesteld na inventarisatie van de risico’s die zich kunnen voordoen bij de provincie Drenthe.

Risicomanagement is nooit af. Het is om die reden dat de provincie actief werkt aan de verdere professionalisering van het risicomanagement. Het kiezen van een praktische methode voor risicomanagement, de wijze van implementatie in de dagelijkse gang van zaken en het bepalen van de wijze van rapportage, zijn belangrijke kaders bij de vormgeving van risicomanagement.
Aandachtspunten bij de uitvoering zijn het vastleggen van beleid, verdeling van taken en verantwoordelijkheden, training van medewerkers en ondersteuning door middel van een risicomanagement informatiesysteem.

Risicomanagement gaat niet alleen over regels, maar heeft ook een belangrijk cultuurelement. Het vraagt een andere blik op de organisatie en de processen die daarbinnen vorm krijgen. Daarbij is het van groot belang dat het gedragen wordt door organisatie en bestuur. Dus zowel Statenleden, als collegeleden en medewerkers. Dat is een belangrijke randvoorwaarde voor succes. Risicomanagement is dan ook meer dan alleen het financieel kwantificeren en identificeren van risico’s.

In de organisatie wordt gewerkt aan een verbeterd risicobewustzijn en de implementatie van meer strategisch risicomanagement in de planning- en controlcyclus. De planning- en controlcyclus zorgt voor borging van deze werkwijze. Dit is een organisatiebreed en intensief proces en kost enige tijd om in de organisatie te laten landen, maar zal tot zichtbare resultaten leiden.

De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing geeft inzicht in de risico’s, maar ook in de weerstandscapaciteit die aanwezig is om de risico’s op te vangen. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. De weerstandscapaciteit omvat de middelen en mogelijkheden waarover de provincie kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. Voor het kunnen beoordelen van het weerstandsvermogen is het noodzakelijk de aanwezige weerstandscapaciteit te analyseren in samenhang met de omvang en de achtergronden van de risico’s. In deze paragraaf komen aan bod:

• Provinciaal beleid;

• Beschikbare weerstandscapaciteit:

• Incidentele weerstandscapaciteit;
• Structurele weerstandscapaciteit;
• De weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe;

• Inventarisatie en beheersing van risico’s;
• Relatie tussen benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit.

Hoe we als organisatie omgaan met risicomanagement is weergegeven in de Nota weerstandsvermogen en risicomanagement 2024, deze is als onderdeel van het Financieel beleid 2024 vastgesteld in de PS-vergadering van 18 december 2024.
Een afzonderlijk aandachtsgebied van risicomanagement behelst het verstrekken van leningen of garanties om hiermee een voor de provincie Drenthe gewenst beleidsdoel te behalen. De risico’s die hiermee gepaard gaan worden opgevangen in de daarvoor ingestelde Reserve opvang revolverend financieren. Een specifieke toelichting op dit onderwerp is te vinden in de paragraaf Financiering.

Actuele ontwikkelingen
De financiële risico's van een meer algemene aard die wij in vorige begrotingen hebben gemeld, spelen feitelijk nog steeds. Daar is niet veel aan veranderd. Er is nog steeds inflatie, al is deze niet meer zo hoog als enige jaren gelden. De arbeidsmarkt is ook nog steeds in beweging, zowel waar het aanbod van arbeidskrachten als loonkosten betreft.

Op financieel vlak zijn er inmiddels enige ontwikkelingen geweest die een beperkt effect hebben gehad.

• Het kabinet heeft met ingang van 2024 een nieuwe accressystematiek ingevoerd, waarbij het accres niet meer afhangt van rijksuitgaven, maar van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product. Voor de jaren 2024 en 2025 worden de provincies voor de financiële effecten gecompenseerd. Met ingang van 2026 zullen we moeten zien hoe één en ander verder uitpakt.
• Een oplossing voor het 'ravijnjaar' 2026 is er nog niet, al is de oploop van de opschalingskorting van tafel. Daar staat echter weer tegenover dat het nieuwe kabinet bij de herstructurering van de specifieke uitkeringen daar meteen 10% op wenst te bezuinigen.
• Duidelijkheid over een nieuwe verdeelsystematiek voor de algemene uitkering uit het Provinciefonds is er ook nog steeds niet. Op het moment van het opstellen van deze Jaarstukken 2024 heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur advies aan de Tweede Kamer uitgebracht. De aangelegenheid ligt nu bij de fondsbeheerders.
• Het ziet er naar uit, dat er op de korte termijn nog geen geheel nieuw belastinggebied komt, in elk geval niet als gevolg van de invoering van rekeningrijden. In de tussentijd lopen de kortingen op de motorrijtuigenbelasting voor elektrische en zeer zuinige voertuigen af. Deels worden deze uiteindelijk toch wel deels voortgezet, maar een mogelijke meeropbrengst voor de provincie(s) is mogelijk. Zie hiervoor ook de paragraaf Lokale Heffingen.

Vanaf 1 januari 2025 handhaaft de belastingdienst volledig op schijnzelfstandigheid. Ook de provincie werkt met inhuur en zzp'ers. Hierdoor lopen we het risico op een naheffing of (vanaf 2026) een boete. We hebben de consequenties van deze regelgeving in kaart gebracht en zijn bezig met een stappenplan om aan de nieuwe regelgeving te voldoen en stappen te zetten tegen schijnzelfstandigheid. Doordat de regels verschillend kunnen worden geïnterpreteerd is het complex om een goede inschatting te maken van de financiële risico's.
Recentelijk zijn er door de Raad van State uitspraken gedaan over intern salderen bij de Amercentrale en Rendac. Deze uitspraken veranderen de manier waarop stikstofvergunningen worden beoordeeld en hebben grote gevolgen voor alle projecten die stokstof uitstoten. De uitspraken hebben directe gevolgen voor vergunningverlening in verschillende sectoren activiteiten, waaronder: Pas-melders, woningbouw, industrie, infrastructuur, evenementen, landbouw en bepaalde natuurherstelprojecten. De komende tijd zal een projectgroep de verdere consequenties van deze uitspraken voor Drenthe nader duiden. Op dit moment kunnen we nog niet aangeven of we financiële risico's lopen en welke omvang deze risico's hebben.

Provinciaal beleid

Om de ambities van de provincie te realiseren is het van belang dat de provinciale middelen zo effectief mogelijk ingezet worden.

De uitgangspunten die de provincie hanteert bij het omgaan met tegenvallers c.q. voorgevallen risico’s zijn ten opzichte van het verleden enigszins aangescherpt.
(waarbij een volgende stap pas aan de orde is, als een eerdere stap geen oplossing oplevert):

• Gedeputeerde Staten lossen financiële tegenvallers in eerste aanleg op binnen de geautoriseerde programma’s en met inachtneming van het verstrekte (sub)mandaat. 
• Gedeputeerde Staten kunnen aan Provinciale Staten uitsluitend voorstellen doen tot het verschuiven van budgetten tussen programma’s en/of een beroep op algemene middelen als sprake is van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen. 
• Gedeputeerde Staten voorzien voorstellen die gedurende het begrotingsjaar een beroep doen op de algemene middelen van een expliciete onderbouwing waaruit aantoonbaar blijkt dat er sprake is van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen. 
• Van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen is sprake in de volgende gevallen: 
  • Er zijn externe ontwikkelingen waarop de provincie zelf geen invloed heeft en niet zelf kan bijsturen. 
  • Er is geen achterliggende reserve waarop een beroep kan worden gedaan 
  • Er is geen mogelijkheid tot ombuigingen binnen de geautoriseerde programma’s 
  • Er is aantoonbaar geen sprake van schuld en/of nalatigheid bij Gedeputeerde Staten. 

Op basis van deze regels komt de Algemene Reserve pas in beeld, als aangetoond alle andere mogelijkheden uitgeput zijn en er sprake is van bijzondere omstandigheden. Voor de Risicoreserve blijft gelden, dat deze meer 'geoormerkt' is voor die risico's die onderdeel zijn van de voortgaande analyse in het kader van het provinciale risicomanagement.

De provincie Drenthe houdt een ratio aan van het weerstandsvermogen van 1,0 tot 1,4 (voldoende). Hierdoor heeft de organisatie ruimte om onvoorziene risico’s af te dekken. Jaarlijks brengen we de ratio in beeld bij de het opstellen van de begroting en de jaarrekening. Indien de ratio weerstandsvermogen lager dan 1,0 wordt, leggen Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten uit wat hier de oorzaak van is en doen ze een voorstel hoe hiermee om te gaan. De ratio is van invloed op de aan te houden Risicoreserve.
GS kunnen jaarlijks bij de vaststelling van de Begroting een voorstel doen of er een bedrag moet worden toegevoegd of kan worden onttrokken aan de Risicoreserve, afhankelijk van de ratio van het weerstandsvermogen.
In de begroting is structureel een post voor onvoorziene uitgaven geraamd van € 250.000,--. Die is tot dusverre elk jaar nog bij de 3e Actualisatie/Slotwijziging afgeraamd tot € 25.000,--. Dat is in 2024 ook gebeurd.

Beschikbare weerstandscapaciteit

Om de beschikbare weerstandscapaciteit te bepalen moet er gekeken worden naar de middelen en mogelijkheden waarover de provincie beschikt om niet begrote kosten te dekken. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit.

Incidentele weerstandscapaciteit

De incidentele weerstandscapaciteit is het vermogen dat ingezet kan worden om eenmalige tegenvallers op te vangen.

Algemene Reserve
Dit is een vrij besteedbare reserve voor algemene doeleinden. Deze reserve maakt deel uit van het weerstandsvermogen van de provincie. De stand van deze reserve is per 31 december 2024 € 17.234.302,--. Voor deze reserve streven we een normomvang na van minstens € 5.000.000,--, die wordt toegerekend aan de weerstandscapaciteit.

Risicoreserve
Deze reserve is ingesteld om incidentele tegenvallers op te vangen, welke niet door een specifieke voorziening worden afgedekt. De reserve heeft per 31 december 2024 een omvang van € 18.707.500,--. Jaarlijks zal aan de hand van een risico-inventarisatie worden bekeken in hoeverre het weerstandsvermogen in de toekomst dient te worden bijgesteld.

Structurele weerstandscapaciteit

Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Dit betreft in beginsel de optelsom van de ruimte op de begroting en de onbenutte belastingcapaciteit.

Ruimte in de begroting
De post onvoorziene uitgaven, van structureel € 250.000,- is onderdeel van de structurele weerstandscapaciteit. Deze post is bij de 3e actualisatie 2024 teruggebracht tot € 25.000,--.

Onbenutte belastingcapaciteit
De onbenutte belastingcapaciteit van de provincie Drenthe bestaat uit het verschil tussen de opbrengst bij het maximaal aantal te heffen opcenten motorrijtuigenbelasting (MRB) en de opbrengst bij het werkelijke tarief. In de Begroting 2024 is uitgegaan van een tarief per 1 januari 2024 van 92,0. Het tarief voor de opcentenheffing op de MRB wordt jaarlijks gemaximeerd door de staatssecretaris van Financiën. Het maximum voor 2024 was vastgesteld op 138,3. Uitgaande van een werkelijke opbrengst voor Drenthe van € 64.596.646,-- in 2024 bij een maximaal mogelijke opbrengst van € 97.106.000,-- komt de onbenutte belastingcapaciteit in 2024 dan uit op € 32.509.000,--.
Voor de jaren 2025 en daarna wordt als raming voor de onbenutte belastingcapaciteit vooralsnog de raming voor 2025 aangehouden, zoals deze in januari 2025 door de Belastingdienst aan de provincies verstrekt is.

De weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe

Uit de hiervoor genoemde gegevens blijkt dat de weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe als volgt meerjarig kan worden weergegeven:

Vanzelfsprekend geldt dat de componenten van de weerstandscapaciteit verschillen in hun mate van inzetbaarheid. Zo is de risicoreserve direct aanwendbaar tot het maximum. Het verhogen van het aantal opcenten tot het maximale tarief is echter niet realistisch.

Inventarisatie en beheersing risico's

Van de risico’s die de provincie loopt, is een aantal afgedekt door de gebruikelijke verzekeringen of door het instellen van voorzieningen. In deze paragraaf gaat het om risico’s die niet zijn afgedekt of niet kunnen worden afgedekt. Provincies hebben te maken met een diversiteit aan lastig in te schatten risico’s die bovendien soms onderling afhankelijk zijn. De provincie Drenthe acht het wenselijk om risico’s die van invloed zijn op de bedrijfsvoering beheersbaar te maken. Door inzicht in de risico’s wordt de provincie in staat gesteld om op verantwoorde wijze besluiten te nemen, zodat de risico’s nu en de risico’s gerelateerd aan toekomstige investeringen in verhouding staan tot de vermogenspositie van de provincie. Om de risico’s van provincie Drenthe in kaart te brengen, wordt periodiek de risico-inventarisatie geactualiseerd en een risicoprofiel opgesteld. Uit de actuele inventarisatie zijn in totaal 43 risico’s naar voren gekomen en beschreven. In het onderstaande overzicht staan de 10 belangrijkste risico’s (= 75,06 % invloed op totaal) en hoe deze beheerst worden. Bij de meeste van de 43 risico's zijn beheersmaatregelen benoemd. Als een beheersmaatregel wordt toegepast leidt dit tot een lagere risicoscore.

De risico’s in de tabel zijn allemaal van structurele aard en dus van invloed op het meerjarenbeeld van de provincie. Deze hebben wij voor 1 jaar meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. Wij zijn namelijk van mening dat indien structurele risico’s zich voordoen, hier binnen een jaar beleidsmatig op kan worden geanticipeerd en dat dus geen beroep hoeft te worden gedaan op de beschikbare structurele weerstandscapaciteit. Dit betekent dat wij bij de analyse van de toereikendheid van de beschikbare weerstandscapaciteit geen onderscheid hebben gemaakt tussen incidentele en structurele risico’s.
Op basis van de ingevoerde risico’s en geactiveerde beheersmaatregelen is een risicosimulatie uitgevoerd. De simulatie wordt toegepast omdat het reserveren van het maximale bedrag van risico's ongewenst is. De risico’s zullen immers niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden. Uit de simulatie volgt dat met 90% zekerheid alle risico’s kunnen worden afgedekt met een bedrag van € 17.484.435,-- als benodigde weerstandscapaciteit.

Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit vervolg

De beschikbare weerstandscapaciteit van de Provincie Drenthe bestaat uit het geheel aan middelen dat de organisatie daadwerkelijk beschikbaar heeft om de risico’s in financiële zin af te dekken, hieronder valt onder meer de hiervoor ingestelde Risicoreserve.

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, dient de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Aangezien de risicoreserve, de omvang van de Algemene Reserve en de post voor onvoorziene uitgaven bij calamiteiten direct aanwendbaar zijn worden uitsluitend deze bedragen gebruikt om de weerstandsnorm te berekenen. De uitkomst van die berekening vormt de ratio weerstandsvermogen. De ontwikkeling van de weerstandscapaciteit in relatie tot het risicoprofiel wordt nauwlettend gevolgd.

De normtabel is ontwikkeld in samenwerking met de Universiteit Twente. Het biedt een waardering van de berekende ratio.

Het kengetal van de provincie Drenthe valt in klasse B. Dit duidt op ruim voldoende weerstandsvermogen.

Conclusie / Samenvatting

Met 90% zekerheid kunnen alle risico’s worden afgedekt met een bedrag van € 17.484.435,--
De werkelijke omvang van de Risicoreserve is op het gewenste niveau. We blijven kritisch kijken in welke mate we door beheersmaatregelen de omvang van de risico’s kunnen inperken.

Kengetallen

Verplichte kengetallen financiële positie in begroting

Het BBV schrijft voor dat in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing een verplichte basisset van vijf financiële kengetallen moet worden opgenomen. De kengetallen geven in samenhang gemakkelijker inzicht in de financiële positie van de provincie. Hieronder staan de financiële kengetallen voor de provincie Drenthe weergegeven.

1A. De netto schuldquote drukt het niveau van de netto schuld uit in een percentage van de totale baten. De netto schuld is het saldo van de schulden enerzijds en de liquide middelen en vorderingen anderzijds. Een negatieve schuldquote betekent dat de omvang van de liquide middelen en vorderingen hoger was dan de omvang van de schulden. De netto schuldquote is goed te noemen.

1B. In de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen zijn ook de leningen aan deelnemingen, openbare lichamen en overige langlopende verstrekte leningen opgenomen. Dit kengetal is daarom lager (negatiever) dan de netto schuldquote per ultimo 2024, en daarmee van beperkte waarde.

2. Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin wij in staat zijn aan onze financiële verplichtingen te voldoen. Onder dit kengetal wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. De solvabiliteit is met 47% goed te noemen. Voor de komende jaren verwachten we dat de solvabiliteit af zal nemen. De begrote onttrekkingen aan de reserves en het balanstotaal dat door investeringen toeneemt resulteren in een steeds groter deel van de balans dat door vreemd vermogen wordt gefinancierd. Hierdoor neemt de solvabiliteit af. Dat de solvabiliteit in in 2024 lager uitkomt dan in 2023 is verklaarbaar uit het feit dat de balans langer is geworden: de ontvangen SPUKs zorgen voor een groter balanstotaal, waarmee het eigen vermogen in relatieve zin lager wordt.

3. De provincie Drenthe heeft geen grondexploitaties. Dit kengetal is derhalve niet relevant.

4. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van structurele baten en lasten gedeeld door de totale baten, uitgedrukt in een percentage van de totale baten (excl. reservemutaties).
Dit kengetal geeft aan in welke mate de provincie voldoende structurele baten heeft om haar structurele lasten te kunnen dekken. Hoe hoger dit percentage hoe beter. Een begroting waarvan de structurele baten hoger zijn dan de structurele lasten is meer flexibel dan een begroting waarbij structurele baten en lasten in evenwicht zijn.
De structurele exploitatieruimte is goed te noemen, en tevens hoger dan in de Begroting 2024 en Jaarrekening 2023.

5. Een provincie heeft de mogelijkheid om het aantal opcenten te verhogen tot het maximaal te heffen aantal opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. Geen enkele provincie maakt gebruik van dit maximale tarief. De belastingcapaciteit van provincies wordt berekend door het aantal opcenten te vergelijken met het gemiddelde van het aantal opcenten van alle provincies en uit te drukken in een percentage. Uit het kengetal blijkt dat wij 5,3% meer opcenten heffen dan het landelijk gemiddelde.
Het kengetal belastingcapaciteit is niet hetzelfde als de ‘onbenutte belastingcapaciteit’ die wordt gebruikt voor de bepaling van het structurele weerstandsvermogen. De onbenutte belastingcapaciteit is het verschil tussen het werkelijke opcententarief en het wettelijke maximumtarief, dat jaarlijks door het Rijk wordt vastgesteld.

Als we de beschikbare kengetallen in hun onderlinge verhouding beoordelen concluderen wij dat onze financiële positie goed is, maar dat gezien de in de Begroting 2025 geschetste verwachtingen monitoring belangrijker wordt.

De historie laat zien dat de gerealiseerde (gecorrigeerde) netto schuldquote en solvabiliteit jaar op jaar positiever uitvallen dan begroot, onder andere door het achterblijven van uitgaven (exploitatie en investeringen). Deze planningsonzekerheid, zoals ook benoemd in de paragraaf Financiering van de Begroting 2025 heeft onze blijvende aandacht.