I.2.7 Grondbeleid

Inleiding

In de paragraaf Grondbeleid vindt de verantwoording plaatst van de aan- en verkopen van gronden door de provincie Drenthe over het jaar 2024. In 2024 heeft de provincie gronden aangekocht en verkocht voor de beleidsdoelen van het Programma Natuurlijk Platteland (PNP), Wegen en Vaarwegen en een voorraad ruilgrond opgebouwd voor doelen in het landelijk gebied. Het uitgangspunt is om bij aan- en verkopen zo min mogelijk marktverstorend te werken. De aan- en verkopen gebeuren op vrijwillige basis, er wordt geen ongeoorloofde staatssteun verleend en de aan- en verkopen vinden altijd plaats op basis van een onafhankelijke taxatie. 

Wat hebben we bereikt?

Nota Grondbeleid  
Grond is een instrument om provinciale doelstellingen te kunnen realiseren. In de Nota Grondbeleid 2024 is aangegeven welke regels en procedures de provincie Drenthe hanteert als zij zich op de grondmarkt begeeft. Die provinciale doelstellingen op verschillende terreinen worden vastgelegd in beleid, denk bijvoorbeeld aan de Provinciale Omgevingsvisie, het Mobiliteitsprogramma 2021-2030 of de Natuurvisie. Ook moet er voldoende budget beschikbaar zijn om te kunnen investeren in grondaankopen en om mogelijke waardeverschillen die kunnen ontstaan te kunnen financieren. Dat wordt geregeld in de begroting.  

Het doel is niet om zoveel mogelijk grond in eigendom te krijgen of met grond te speculeren om extra inkomsten te genereren, maar om met grond diverse beleidsdoelen te realiseren. Uiteenlopende maatschappelijke vraagstukken en opgaven brengen de komende jaren omvangrijke ontwikkelingen in het landelijk gebied met zich mee. Denk bijvoorbeeld aan de energietransitie, klimaatverandering, toekomstbestendige landbouw, stikstofopgave, opgaven voor bodem, water en natuur en de woningbouwopgave. Allemaal hebben ze impact op de manier waarop we wonen, werken en leven in Drenthe. Grond speelt bij dit alles een belangrijke rol. Om de opgaven – ook in hun ruimtelijke samenhang – in goede banen te leiden, is actueel grondbeleid nodig. 

Opgave Landelijk Gebied  
Eén van de opgaves in het landelijk gebied is de huidige vastgestelde opgave Programma Natuurlijk Platteland (PNP), waarbij er vanuit het Natuurnetwerk Nederland (NNN) een grondverwervingsopgave resteerde van 1.954 hectare per 1 januari 2024. Deze opgave wordt gerealiseerd in samenhang met de Kaderichtlijn Water (KRW) en agrarische structuurverbetering. De NNN opgave kan (daar waar eigenaren dit wensen) ook gerealiseerd worden via functiewijziging, waardoor eigenaren zelf natuur realiseren op hun landbouwgrond. 

De afgelopen jaren heeft de onduidelijkheid met betrekking tot de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied invloed gehad op het realiseren van de grondopgave.  

We zien dat deze ontwikkelingen bij agrariërs ‘het denken over de toekomst’ versneld heeft. De huidige ontwikkelingen in het landelijk gebied zijn ingrijpend met een grote sociaaleconomische impact en een onzeker toekomstperspectief. Een aantal agrariërs heeft besloten hun bedrijf te beëindigen of te verplaatsen binnen Nederland of naar het buitenland. Deze agrariërs vinden op de markt soms moeilijker een koper voor hun bedrijf- bijvoorbeeld vanwege de ligging van hun bedrijf - of ze komen niet in aanmerking voor de rijksregelingen en richten zich tot de provincie.  

Handelswijze grond  
De uitwerking en duidelijkheid over de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied laat nog op zich wachten. Dit vraagt om een Handelswijze grond waarin duidelijk wordt hoe we in de tussentijd omgaan met vraagstukken rondom aankoop, verkoop, ruiling en bedrijfsverplaatsing. We willen eigenaren niet verplaatsen naar een locatie waar mogelijk wettelijke doelen komen te liggen. Dit heeft tot gevolg gehad dat we met name de laatste 2 jaren terughoudend zijn geweest met (grote) ruilingen en bedrijfsverplaatsingen. Ruilingen en bedrijfsverplaatsingen vanuit de opgave van het NNN en de Kaderrichtlijn Water (KRW) zijn daar waar mogelijk doorgegaan. 

Grondvoorraad  
De huidige grondvoorraad van de provincie bestaat uit gronden binnen het Natuurnetwerk (NNN) en agrarische ruilgronden. De gronden binnen het NNN worden (bij duidelijkheid over de inrichting) weer verkocht als natuur. De ruilgronden gaan grotendeels terug naar de landbouw door kavelruilen en bedrijfsverplaatsingen. Daarvoor is het nodig dat er duidelijkheid is over wettelijke doelen of functies in het landelijk gebied. Nu die duidelijkheid er nog niet is stagneren de ruilingen en verplaatsingen omdat wij de landbouw onvoldoende duidelijkheid kunnen geven. Dat betekent ook dat de ruilgrondvoorraad groeit. 

Uiteindelijk, als er meer duidelijkheid over de doelen komt, wordt de grond weer ingezet in de gebiedsprocessen. Voor wat betreft de aankopen wordt elke aankoopmogelijkheid zorgvuldig afgewogen, waardoor we in principe alleen aankopen doen die geschikt zijn voor doelrealisatie, dan wel inzetbaar zijn als ruilgrond. Hiermee helpen we de boer die nu wenst te verkopen en bieden we perspectief aan andere boeren door deze grond via kavelruil (op een later moment) weer in te zetten. 

Beleidsprestatie Landelijk Gebied  
In tabel 1 is de beleidsprestatie over het jaar 2024 vanuit zowel het perspectief van aankopen en verkopen voor het landelijk gebied gepresenteerd. In de bijlage van de paragraaf grondbeleid is een kaartbeeld toegevoegd waarin het eigendom en de mutatie (aan- en verkoop) inzichtelijk wordt. 

 
Natuurnetwerk Nederland (NNN) 

Realisatie NNN  
Het NNN kan worden gerealiseerd door aankoop van gronden door de provincie of door omvorming van landbouw naar natuur via de Kwaliteitsimpuls natuur en landschap (SKNL) door de grondeigenaar zelf. Voor wat betreft de realisatie van het NNN was de oorspronkelijke ambitie voor 2024 om 212 ha NNN aan te kopen en 75 ha NNN te realiseren via SKNL. Deze ambities zijn tussentijds bijgesteld in de Provinciale Prestatie Overeenkomst (PPOV) (zie tabel 1). Er is in totaal via aankoop NNN en SKNL respectievelijk 74 en 144 ha gerealiseerd. Het totaal aan realisatie NNN blijft daardoor iets achter bij de gestelde ambitie. De interesse voor SKNL was groter dan vooraf in 2024 was ingeschat. De realisatie door aankoop van NNN in de markt bleek geringer dan vooraf was ingeschat. Dit komt mede door de terughoudendheid bij ruilingen en bedrijfsverplaatsingen. Door de onduidelijkheid over de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied, en het huidige tempo, lijkt de afronding van het NNN in 2027 een lastige opgave. Er zal opnieuw gekeken worden naar de opgave en eventuele nieuwe instrumentaria en (financiële) mogelijkheden om het NNN te kunnen realiseren. Hierbij blijft de vrijwilligheid vanuit eigenaren het uitgangspunt. Voor wat betreft de verkoop van NNN heeft de provincie 40 hectare NNN grond via openbare verkoop verkocht. Deze verkopen zaten voornamelijk in de pilot Groenruil Drentsche Aa. Van de geplande verkopen NNN heeft de provincie ca. 49 ha moeten doorschuiven naar 2025. Dit komt omdat een aantal percelen (ca. 30 ha) qua planning terecht zijn gekomen in ronde 2 van de pilot Groenruil. Voor de andere percelen (ca. 18 ha) geldt dat zij binnen de bezwaartermijn van de groenruil zitten waardoor verkoop en aktepassering in 2024 niet meer haalbaar was. 

Waardedaling bij functiewijziging  
Bij aankopen binnen het NNN geldt dat de provincie 85% van de aanschafwaarde op de balans afwaardeert. De overige 15% (die de gemiddelde natuurwaarde vertegenwoordigt) wordt op de provinciale balans gezet. Na duidelijkheid over de natuurdoelen worden de percelen (conform marktwaarde) openbaar verkocht aan een eindbeheerder. De lasten (waardedaling van agrarisch naar natuur) worden verantwoord bij beleidsopgave 7.2 (zie tabel 2). 

Ruilgrond  

Voorraad ruilgrond  
De ruilgronden worden door de provincie gekocht om vervangende grond aan te kunnen bieden aan eigenaren die gronden hebben met een ligging binnen het NNN. Ruilgronden zijn cruciaal in een gebiedsproces, omdat tegelijkertijd met de verbetering van de landbouwstructuur van het gebied er ook NNN wordt gerealiseerd. Het aanbod van (vrijwillig) verkregen ruilgrond bleek groot in 2024. Mede door een ophoging van het investeringskrediet heeft de provincie in het jaar 2024 meer ruilgrond en/of bedrijven aangekocht dan verkocht en is de voorraad ruilgrond toegenomen. Eigenaren melden zich veelal vrijwillig bij de provincie, mede omdat er in de markt beperkt tot geen andere afnemer te vinden is door de onduidelijkheid over de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied.  

Voor 2024 lag er een oorspronkelijke ambitie om 485 ha ruilgrond te kopen en 253 ha ruilgrond te verkopen. In 2024 is er door de provincie 231 ha ruilgrond verworven, waarbij deze grond op termijn benut zal worden voor kavelruil binnen de kaders van het PNP en/of de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied. De aankoop van ca. 94 hectare ruilgrond is doorgeschoven naar 2025 omdat verwerving en aktepassering in 2024 niet meer haalbaar bleek (door externe factoren). In 2024 is er 85 ha ruilgrond vervreemd. Met de vervreemding van ruilgrond wordt (veelal via kavelruil) invulling gegeven aan de realisatie van het NNN, KRW en landbouwstructuurverbetering. Er is minder verkocht omdat de provincie terughoudender is geweest met de verkoop / kavelruil van ruilgrond, vanwege de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk beleid en we niet over een paar jaar een eigenaar opnieuw willen benaderen vanuit de een wettelijke opgave. Er moet sprake zijn van ‘no-regret’ bij een verplaatsing of ruiling. Dat betekent dat de verplaatsingen en ruilingen stagneren en dat de grondvoorraad verder toeneemt. Wel kijken we voortdurend waar ruiling / verkoop nog mogelijk is (zie de realisatie van 66 ha verkoop). Met de verkoop van ruilgronden ontstaat er weer ruimte in het investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied. 

Aankoop bedrijven  
De provincie heeft in 2024 drie bedrijfslocaties c.q. locaties met gebouwen aangekocht (zie bijlage 1 kaartbeeld). Een deel zal mogelijk als landingslocatie voor andere agrariërs inzetbaar zijn, waarbij dit afhankelijk van de dan geldende regelgeving. Daar waar een bedrijf kán verplaatsen naar een locatie waar we in de toekomst geen wettelijke doelen verwachten en er geen andere belemmeringen zijn, faciliteren we dat als provincie. Dit blijft echter maatwerk. 

Aanpak Piekbelasting  
Per 1 augustus 2023 is in Drenthe ook de Aanpak Piekbelasting (APB) gestart; met het Rijk is een samenwerkingsovereenkomst afgesproken. De aanpak Piekbelasting is een brede aanpak voor innoveren, verplaatsen en beëindigen van veehouderijbedrijven, waarbij (voorlopig) alleen stoppers gefaciliteerd worden. Het RVO geeft uitvoering aan deze regeling, waarbij er op basis van vrijwilligheid grond mee gekocht kan worden door de Provincie. In 2024 hebben we van 1 bedrijf grond aangekocht vanuit de Aanpak Piekbelasting. 

Landbouwstructuurverbetering  
Met kavelruil wordt op een kosteneffectieve manier een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering van de landbouwstructuur in Drenthe. Tegelijkertijd constateren we dat de nieuwe ontwikkelingen in de landbouw tot gevolg hebben dat de landbouwstructuur behoefte heeft aan verbetering. Planmatige kavelruil heeft in 2024 bijgedragen aan het tegengaan van slijtage en het verbeteren van de landbouwstructuur. Hierbij kan gedacht worden aan huiskavelvergroting, kavelconcentratie en afstandsverkorting. Met het instrument kavelruil is er in het jaar 2024 in totaal 1.435 ha landbouwgrond geruild. Het aantal kavelruilen in 2024 was 27, met 221 deelnemers. De belangstelling in Drenthe voor kavelruilen bleef, ondanks de Tijdelijke Handelswijze Grond (waarbij we terughoudend zijn met kavelruil en bedrijfsverplaatsingen) onverminderd groot. De afgelopen jaren werd op jaarbasis circa 1.000 ha per jaar geruild.  
 
Grondvoorraad (NNN en ruilgrond) 

Algemeen  
Door het aankopen van grond en bedrijven neemt het bezit van de provincie toe, waarbij de gekochte gronden en gebouwen worden verantwoord op de provinciale balans bij de materiële vaste activa in het investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied.  
In de gebiedsprocessen zal duidelijk worden hoe de grond en bedrijfslocaties weer ingezet kunnen worden, mogelijk onder bepaalde randvoorwaarden. Het waardeverschil wat ontstaat door aanpassing, extensivering en functieverandering kan gedekt worden uit specifieke Programmabudgetten of via een Specifieke Uitkering (SPUK) en worden als baten verantwoord.   
In de tussenliggende periode wordt beschikbare grond zo mogelijk op basis van 3-jarige overeenkomsten verpacht. 

Mutaties grondvoorraad (NNN en ruilgrond)  
Tabel 2 laat de ontwikkeling in cijfers zien over het jaar 2024 in termen van de mutaties van de grondvoorraad, de baten en de lasten en de boekwaarde van betreffende gronden. 

Tabel 2 bevat de ontwikkeling in de grondvoorraad en wordt gesplitst in NNN en ruilgrond, maar toont ook de ha’s ruilgrond waar financieringsbronnen vanuit het Rijk onder zitten, de zogenaamde SPUK’s. Verder bevat de tabel de baten en lasten die zijn verantwoord op 7.2.07 Realisatie obstakelvrij maken grond t.b.v. het NNN.  

• De lasten hebben betrekking op vnl. de afwaardering van aangekochte percelen naar natuurwaarde (15% van de marktwaarde). 

• De baten zijn een gevolg van de boekwinst bij verkopen van ruilgrond (verkoopprijs hoger dan de boekwaarde). 

Opbrengsten van verkopen worden alleen voor het verschil met de boekwaarde als baten verantwoord in het PNP (beleidsopgave 2.2). De gerealiseerde lasten voor grond zijn in 2024 circa € 7,3 miljoen gebleken. Voor het aandeel NNN betreft dit circa € 5,1 miljoen door de afwaardering van landbouwwaarde naar natuurwaarde. Verder zijn er lasten die betrekking hebben op waardedaling van grond en gebouwen. Dit betreft onder andere de sloop van agrarische bebouwing binnen de opgave en een beperkte afwaardering op eerder aangekochte ruilgrond, dit als gevolg van de balanswaardering die jaarlijks plaatsvindt. Wat betreft de gerealiseerde baten komt de stand uit op bijna 1,6 miljoen, doordat zowel natuurgrond, maar met name ruilgrond, in enkele gevallen boven de boekwaarde is verkocht. 

Investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied  
In de Nota Grondbeleid van de provincie Drenthe is vastgelegd dat de provincie beschikt over een investeringskrediet voor het aanhouden van een strategische (ruil)grondvoorraad die ingezet kan worden voor aangewezen provinciale doelen. De maximale hoogte van het investeringskrediet, c.q. de waarde van de strategische grondvoorraad is € 210 miljoen.  

Het grondbezit is tegen de aanschafwaarde of lagere marktwaarde op de provinciale balans geplaatst. Als geen sprake is van directe doelrealisatie, dus als het om ruilgrond gaat die niet binnen het NNN ligt, wordt het bezit voor de aanschafwaarde op de balans geplaatst. Indien er wel sprake is van doelrealisatie, bijvoorbeeld door aankoop van gronden binnen het NNN, dan wordt het bezit voor 15% van de agrarische aanschafwaarde op de balans gezet en wordt 85% (zijnde de afwaardering van landbouw naar natuur) als last in de beleidsopgave 7.2 verantwoord. 

Het investeringskrediet (€ 210 miljoen) is in 2024 toereikend gebleken voor de gerealiseerde aankopen. Het grondbezit heeft een totale omvang van 3.153 ha en heeft per 31-12-2024 een balanswaarde van € 134 miljoen (zie tabel 3). Dit betreft een mix van NNN gronden en ruilgronden. 

 
Balanswaardering 
Er wordt elk jaar een balanswaardering uitgevoerd voor de ruilgronden die in eigendom zijn van de provincie Drenthe. Dit gebeurt alleen voor gronden die met een waarde op de balans geboekt staan en die langer dan een jaar in bezit zijn, omdat voor de recentere aankopen al een taxatie voorhanden is. Hierdoor resteert er 1.486 ha ruilgrond waarvoor een balanswaardering is uitgevoerd, met een huidige balanswaarde van € 95,5 mln. De uitkomst van de balanswaardering heeft een huidige marktwaarde van € 108,2 mln. Bij verkoop zou dit resulteren in een boekwinst van bijna € 13 mln. Voor 48 ha geldt dat sprake is van een lagere marktwaarde vergeleken bij de huidige boekwaarde, waardoor een minimale afwaardering zal plaatsvinden van in totaal € 179.570,-. Dit komt ten laste van de beleidsopgave Natuurlijk Platteland. 

Exploitatie  
De ruilgronden die in bezit zijn van de provincie worden in afwachting van verkoop (kavelruil) jaarlijks via een openbare procedure verpacht. In 2024 is er 2.269 hectare van het provinciaal grondbezit verpacht. 
In totaal waren er 219 pachters, waarbij de pachtopbrengst van deze gronden € 1.658.369,-- is.  
De kosten voor de verpachting (grondkamerkosten, waterschapslasten, proces- en beheerkosten) bedroegen in 2024 € 723.401,-- waardoor sprake is van een positief saldo van € 934.968,--. Dit saldo wordt toegevoegd aan de beleidsopgave Natuurlijk Platteland.  

Opgave Infrastructuur (wegen en vaarwegen)  
De provincie heeft in 2024 ook gewerkt aan de opgave infrastructuur. Diverse gronden, die (vooralsnog) niet benodigd zijn voor reconstructies of andere infrastructurele ontwikkelingen, worden tijdelijk verpacht of verhuurd.  Dit betreft voornamelijk gronden voor agrarisch gebruik. Daarnaast worden locaties voor tankstations en zendmasten verhuurd. In 2024 is tevens een openbare inschrijving voorbereid en uitgevoerd voor de uitgifte van een nieuwe locatie voor een tankstation aan de N34 nabij Emmen. Met medeoverheden, Rijkswaterstaat, gemeenten en de waterschappen wordt doorlopend overleg gevoerd met betrekking tot eigendom, beheer en onderhoud van wegen en vaarwegen, daarvoor worden tevens overeenkomsten opgesteld en waar nodig eigendommen overgedragen. Daarnaast zijn in 2024 diverse grondaankopen en grondverkopen afgerond ten behoeve van infrastructurele projecten en overige zaken. De lasten en baten van deze transacties zijn verantwoord binnen de desbetreffende projecten. 

Bijlage: kaartbeeld mutatie aan-en verkopen 2024